Территория «нельзя»: описание проекта, методология и ограничения

О проекте

Территория «нельзя» — это карта законодательных запретов на проведение публичных мероприятий.

С 2012 года в России активно менялось митинговое законодательство. Федеральное и на местах. В каждом регионе есть свой перечень мест, где проводить акции запрещено. В этом году массовый отказ в согласовании митингов в десятках и сотнях городов России, тысячи задержанных и последовавшие уголовные дела возродили и дискуссию о необходимости изменений законодательства. Проанализировав федеральное и региональное законодательство и превратив упоминаемые в них запреты в карту, мы наглядно показываем на примере 16 крупных городов как обстоит дело с соблюдением 31-й статьи Конституции России, гарантирующей право граждан «право собираться мирно и без оружия».

Проект подготовлен командой ОВД-Инфо совместно с NextGIS.

История проблемы

В июне 2012 года Госдума усложнила проведение публичных мероприятий: были введены новые строгие требования к организаторам и участникам мирных собраний и одновременно многократно увеличены штрафы за нарушение порядка проведения акций. На фоне этих изменений почти незамеченными остались введенные тем же законом пункты, подготовившие фундамент для дальнейшего регулирования проведения митингов в регионах. В документе содержались требования к региональным законодателям — установить «дополнительные» перечни мест, где запрещено проводить публичные мероприятия. Кроме того, местные власти должны были определить площадки для «гайд-парков».

В отдельных субъектах РФ местные законы начали дорабатывать в соответствии с этими требованиями уже в 2012 году. Эта работа продолжалась на протяжении нескольких лет. К началу 2017 году изменения были внесены во все региональные законы, регламентирующие проведение публичных мероприятий. Как правило, документы дополнялись перечнями объектов (таких как: «здания, занимаемые органами власти» или «образовательные учреждения», «железнодорожные вокзалы» или «остановки общественного транспорта») и расстояниями до них, на котором нельзя проводить акции.

Почему это проблема?

Пока запреты остаются в виде текста, их сложно понять и оценить. Совершенно не ясен масштаб введенных запретов: идет ли речь об отдельных площадках, где нельзя проводить митинги, или же требования складываются в повсеместный запрет для территории всего города или его более плотной — и более привлекательной для организаторов акций — центральной части. Практически невозможно и следовать новым законам: организаторы и участники акций в любой момент могут против соответствующие законы нарушить. Для того, чтобы решить эту проблему, мы представили новые законодательные требования в виде карты.

Почему это касается меня?

Все просто: если вы вдруг решите организовать мирную акцию, митинг или шествие, то на «красной» территории вам ее точно не согласуют. В остальных местах могут согласовать, а могут и нет, но тут закон на вашей стороне. Кроме того, если вы станете участником акции на «красной» территории (может быть даже совершенно случайно), то тут вас могут задержать как участника несогласованной акции.

Легенда карты

Красным выделены территории, на которых, по закону, запрещено проводить митинги. Зеленым — создаваемые с 2012 года «гайд-парки». Информацию об объекте, ставшем причиной запрета, можно узнать, кликнув на закрашенный участок. Справа выводится выдержка из нормативных документов, на которых основывается карта. Перейти на карту другого города можно с помощью меню, расположенного слева.

Выбор городов

На карте будут все российские города-миллионники за исключением Воронежа (о нем чуть ниже). Это Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Челябинск, Омск, Самара, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград. Кроме миллионников в проект попали столицы регионов с наихудшим индексом свободы собраний, разработанным ОВД-Инфо совместно с газетой «Коммерсантъ» (Нальчик, Ижевск).

Воронеж не представлен на карте, поскольку места, в которых запрещается проводить митинги, в воронежском законе описаны слишком расплывчато:

«В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности дополнительно к местам, в которых в соответствии с Федеральным законом проведение публичного мероприятия запрещается, настоящей статьей определяются места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается. Это места, в которых проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры».

Источники данных

При создании карты использовались две группы источников данных:

1. Нормативно-правовая информация: данные из региональных законов, регулирующих проведение публичных мероприятий, а также из постановлений с перечнями «гайд-парков».
2. Геоданные: непосредственное картографическое представление объектов на местности.

Подробнее о каждой группе источников см. ниже.

Нормативно-правовая информация

Перечни мест, где запрещено проведение публичных мероприятий, содержатся в Федеральном законе о митингах (ст. 8), а также в законах о митингах, принятых на уровне регионов (за исключением Москвы, где нет прямых запретов на проведение митингов в определенных местах). Перечни «гайд-парков» — площадок с упрощенной процедурой организации акций — содержатся в соответствующих постановлениях исполнительных властей субъектов РФ и отдельных населенных пунктов.

Законодательные и исполнительные власти регионов регулярно вносят изменения в эти документы. К примеру, только за время работы над проектом количество гайд-парков в Санкт-Петербурге и Уфе сократилось с пяти до четырех, а в Омске — с четырнадцати (!) до пяти. Представленные на карте данные актуальны на 1 ноября 2017 года.

В региональных законах нет единообразной терминологии. При этом отдельные понятия обычно не раскрываются (в лучшем случае законодатели отсылают читателя к неким «федеральным законам»), и читателю не всегда понятно, как трактовать текст. Нечеткие формулировки законов, которые создают очевидные сложности и неопределенность как для организаторов и участников акции, так и для местных администраций и правоохранительных органов и сами по себе являются ограничением, не могут не сказаться и на качестве карты. При работе над картой мы объединяли схожие объекты в группы, руководствуясь здравым смыслом. Например, в одну группу попали «организации социального обслуживания», «учреждения социального обслуживания», «объекты социальной инфраструктуры», «организации социального обеспечения», «учреждения социальной защиты населения».

Примером неопределенных формулировок в текстах законов является использование вместо указания точного расстояния до объекта формулировок вроде «непосредственно прилегающие» или «примыкающие» территории без дополнительных пояснений. Для перевода в количественное измерение при построении карты мы заменяли такие ограничения максимальным значением по данному типу объектов среди всех российских регионов. Если же ни в одном регионе по данному типу объектов точное значение в метрах не приводится, мы приравнивали его к 150 метрам.

С аналогичной проблемой мы сталкиваемся при попытке выяснить границы «гайд-парков». В соответствующих документах границы «специально отведенных площадок» определяются не через привязку к координатам, а крайне неточно и не единообразно — например, через адреса стоящих поблизости зданий, через привязку к организациям или вообще без указания на границы площадки. В подавляющем большинстве случаев точно определить по тексту границы площадки оказывается невозможно. Эти территории отмечены на карте настолько близко к тексту закона, насколько возможно.

В некоторых регионах правила проведения публичных мероприятий различаются в зависимости от формата. Представленные на карте ограничения распространяются не на все публичные мероприятия, а только на митинги.

Согласно ФЗ о митингах, митингом является «массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера»

На карте отмечены только те территории, на которых проведение митингов полностью запрещено законом. Между тем существует множество не представленных на карте территорий, на которые распространяются требования, существенно затрудняющие процедуру согласования: например, необходимость дополнительного согласования с ФСО, ФСБ, отдельными городскими департаментами и комитетами. Такие ограничения, хотя формально и не препятствуют публичным мероприятиям, на практике часто означают их запрет. Это особенно актуально для Москвы, где местный закон не предусматривает прямых запретов, однако это не мешает властям ограничивать проведение нежелательных акций и преследовать их участников.

Геоданные

В качестве источника данных о пространственном расположении объектов использовалась база данных OpenStreetMap (далее OSM). OpenStreetMap является картой мира, создаваемой на общественных началах, база распространяется под открытой лицензией (ODbL). Данные создаваемые энтузиастами, сделали возможным наш проект, но и наложили ряд существенных ограничений, описанных ниже.

В качестве предварительной обработки из базы извлекались все объекты перечня, для каждого типа объектов по каждому городу на основе нормативно-правовой информации назначалось значение буферной зоны, т. е. области вокруг этого объекта, где запрещено митинговать.

Важно: Классификация данных в картографической и нормативно-правовой базе различны и не всегда возможно их сопоставить, особенно учитывая размытость некоторых формулировок.

Важно: Результаты проекта сильно зависят от качества пространственных данных на тот или иной город. Упомянутые в законах объекты могут отсутствовать, быть неправильно обозначены или находиться не в том месте. В задачи проекта не входило исправление исходных данных, поэтому возможны различные проблемы. Мы надеемся, что качество данных будет постепенно улучшаться и мы сможем генерировать все более и более точные карты. Поскольку не все объекты присутствуют на карте (например, в Нальчике не обозначено ни одной детской площадки), отмеченную на карте площадь запретов можно считать изначально заниженной.

На данном этапе развития проекта не учитываются жилые дома, несмотря на то, что они упоминаются в законодательстве (например, для Башкортостана). Главная причина — отсутствие разделения строений на жилые и нежилые в источнике геоданных.

Не учитываются и временные ограничения, которые не могут быть отмечены на OSM, такие как строительные площадки, места проведения ремонтных работ, ветхие дома (Нижний Новгород), места проведения массовых мероприятий или ярмарок (Волгоград, Нальчик).

Исходные данные

1. Исходные нормативные данные.
2. Исходные геоданные

Обработка данных

Перед обработкой данных на все города была сформирована единая таблица объектов, где каждому типу объектов присваивается:

1. Значение 0: если это полигональный объект, то он берется в его границах целиком (например: железнодорожный вокзал с его площадью), если это линейный или точечный объект, то он берется с дополнительной зоной (буфером) вокруг объекта, радиусом 10 метров (чтобы показать, что нельзя митинговать на линейных объектах, например на ЖД-путях).
2. Значение N, если объект берется с дополнительной зоной (буфером) вокруг объекта, радиусом N,
3. Значение «нпт» (от «непосредственно прилегающей территории»), если объект берется с дополнительной зоной (буфером) вокруг объекта, радиусом равным максимальному по всем регионам;
4. Значение «нпт, N», если объект берется с дополнительной зоной (буфером) вокруг объекта, радиусом равным максимальному по всем регионам значение N.
5. Отсутствие значения означает, что этот тип объектов в законодательстве не упоминается.

Далее, для формирования слоя запретов митингов по каждому типу объектов производится выборка из базы данных и построение буферных зон согласно логике, описанной выше. Результирующие зоны объединяются в единый слой запретов

Расчеты

Помимо простой визуализации для представления результатов обработки данных на картах производятся также расчеты суммарной статистики. Для этого в пределах официальной границы города рассчитывается:

1. Отношение площади территорий, на которых запрещены митинги, к общей площади города;
2. Отношение площади территорий, на которых не запрещены митинги, к общей площади города.

Из общей площади на данном этапе не вычитаются площади мест, где проводить собрания физически невозможно, такие как площади водоёмов, самих сооружений и т. п.